Политическая реинтеграция Мьянмы в Ассоциацию государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) должна основываться на ощутимом прогрессе в выполнении согласованного плана, а не на предположении, что такой прогресс появится после восстановления политического представительства страны в организации. Об этом пишет старший научный сотрудник Института ISEAS-Yusof Ishak Джоанн Лин.
В октябре премьер-министр Малайзии Анвар Ибрагим принял в Куала-Лумпуре лидера Мьянмы Мин Аун Хлаинга и заявил, что Малайзия будет добиваться «полной реинтеграции» Мьянмы в АСЕАН. Это вновь поставило вопрос о политическом статусе страны в объединении, состоящем из 11 государств.
С апреля Мин Аун Хлаинг посетил Лаос, Таиланд, Камбоджу, Вьетнам и Малайзию. Двусторонние отношения Мьянмы с растущим числом членов АСЕАН постепенно нормализуются, однако политическое представительство страны на саммитах и встречах организации по-прежнему ограничено.
АСЕАН не может отказаться от контактов с Нейпьидо. Взаимодействие необходимо по практическим соображениям и является частью усилий по реализации Пятипунктного консенсуса — мирного плана, согласованного после военного переворота 2021 года. Вместе с тем, по мнению автора, необходимо различать практическое взаимодействие, двустороннюю нормализацию отношений и коллективную политическую реинтеграцию Мьянмы.
У стран АСЕАН есть собственные экономические и политические причины поддерживать рабочие двусторонние связи с Мьянмой. Таиланду необходимы каналы взаимодействия для регулирования протяженной границы, приема беженцев и трудовых мигрантов, развития торговли и борьбы с транснациональной преступностью. Малайзии требуется сотрудничество по вопросам репатриации: страна уже отправила обратно более 10 тысяч граждан Мьянмы, опасаясь, что беженцы становятся финансовым бременем и угрозой безопасности.
Практическая необходимость может оправдывать взаимодействие, однако сама по себе она не означает нормализации отношений. При этом регулярные контакты на высоком уровне и соответствующее отношение со стороны государств могут постепенно способствовать такой нормализации.
Политический статус Мьянмы в АСЕАН, подчеркивает Лин, должен определяться не отдельными странами, а коллективным решением организации.
По оценке автора, Мьянма использует улучшение двусторонних отношений для постепенного восстановления своих региональных позиций, несмотря на противодействие со стороны Пятипалатной комиссии ООН по Мьянме.
Созданный комитет по делам АСЕАН, первое заседание которого состоялось 13 октября, получил задачу восстановить «изначальную роль и права» Мьянмы в организации, одновременно укрепляя двусторонние отношения с отдельными государствами-членами. В то же время Мин Аун Хлаинг критиковал Пятипалатную комиссию, парламент Мьянмы выступал против нее, а Нейпьидо ставил под сомнение необходимость должности специального посланника АСЕАН.
По мнению Лин, чем больше членов организации будут рассматривать Нейпьидо как обычного политического партнера, тем сложнее АСЕАН будет поддерживать коллективные ограничения.
Критерии прогресса
В этих условиях Пятипунктный консенсус остается важным ориентиром, несмотря на ограниченные результаты его реализации.
Речь не идет о том, что АСЕАН должна ожидать полного выполнения всех пяти пунктов, прежде чем предпринимать дальнейшие шаги. Важно сохранить общие критерии оценки прогресса. Как заявил министр иностранных дел Сингапура Вивиан Балакришнан, пятипунктный консенсус «был и остается актуальным», однако организации необходимо увидеть «ощутимый прогресс».
Более сложный вопрос заключается в том, как определить такой прогресс. Балакришнан выделил три направления: прекращение насилия в отношении гражданского населения, освобождение политических заключенных, включая бывшего лидера Мьянмы Аун Сан Су Чжи, и оказание гуманитарной помощи населению по всей стране независимо от политической принадлежности.
По мнению автора, эти направления необходимо перевести в конкретные показатели, позволяющие оценивать результаты.
В краткосрочной перспективе полное прекращение насилия в Мьянме представляется нереалистичным. В конфликте участвуют армия, этнические вооруженные организации, Силы народной обороны и другие вооруженные группы, действующие в условиях сильной фрагментации.
Поэтому более практичным ориентиром может стать защита гражданского населения. Оценивать ситуацию следует по тому, сокращается ли причиняемый ему ущерб, соблюдаются ли гуманитарные паузы и локальные соглашения о прекращении огня, а также проявляют ли все вооруженные силы большую сдержанность. При этом особые обязательства возлагаются на военных, поскольку они контролируют военно-воздушные силы и государственный аппарат принуждения.
Пятипунктный консенсус был согласован всеми лидерами АСЕАН на встрече в апреле 2021 года после военного переворота в Мьянме. Впоследствии организация ограничила участие страны в мероприятиях на высшем уровне из-за отсутствия существенного прогресса в реализации плана.
Консенсус включает пять положений:
- Немедленное прекращение насилия в Мьянме и проявление максимальной сдержанности всеми сторонами.
- Начало конструктивного диалога между всеми заинтересованными сторонами для поиска мирного решения в интересах народа.
- Содействие специального посланника председательствующей в АСЕАН страны посредничеству в диалоге при поддержке генерального секретаря организации.
- Предоставление гуманитарной помощи через Центр гуманитарной помощи АСЕАН.
- Посещение Мьянмы специальным посланником и делегацией для встреч со всеми заинтересованными сторонами.
Доступ к гуманитарной помощи может стать одним из наиболее простых для оценки показателей. В частности, можно установить, способны ли Координационный центр АСЕАН по гуманитарной помощи в области управления стихийными бедствиями и другие авторитетные гуманитарные организации оказывать помощь населению за пределами районов, контролируемых Нейпьидо, и может ли она доставляться через территориальные границы без политической дискриминации.
Прогресс в отношении политических заключенных также можно оценивать по количеству освобожденных, доступу к заключенным и продолжению арестов по политическим мотивам.
Реалистичная роль АСЕАН
Такие показатели позволят организации оценивать, приводит ли взаимодействие с Мьянмой к ощутимым изменениям на местах. Однако содействовать достижению этих изменений значительно сложнее.
Возможности АСЕАН по организации переговоров между противоборствующими сторонами в Мьянме ограничены. Объединение не может заставить их сесть за стол переговоров или добиться урегулирования конфликта. Доступ к участникам во многом зависит от их готовности к сотрудничеству.
Даже после создания Руководящего совета по формированию федеративного демократического союза проведение широкого диалога остается затруднительным. Совет объединяет Правительство национального единства — параллельное гражданское правительство Мьянмы, сформированное после переворота 2021 года, — и несколько крупных этнических и повстанческих организаций. Однако оппозиция остается раздробленной: другие влиятельные вооруженные группы преследуют собственные интересы и контролируют различные территории.
Нейпьидо продолжает отвергать некоторых из этих участников в качестве законных собеседников, а недоверие между сторонами остается глубоким.
По мнению Лин, более реалистичная роль АСЕАН заключается в поддержании каналов связи с различными участниками конфликта и постепенном создании условий для диалога там, где это возможно.
Отдельного внимания требует система ежегодной ротации специальных посланников. Министр иностранных дел Филиппин Мария Тереза Лазаро признала, что такая практика не особенно эффективна, поскольку каждому новому председателю приходится заново выстраивать отношения и собирать информацию о ситуации.
Министры иностранных дел стран АСЕАН обсуждали возможность назначения постоянного представителя на более длительный срок, а также создание механизма оценки эффективности работы специального посланника. По мнению автора, оба варианта позволили бы обеспечить преемственность и более последовательно оценивать прогресс, несмотря на существующие ограничения.
Лин также предостерегает от того, чтобы рассматривать институты Мьянмы, сформированные после выборов, как свидетельство существенных политических изменений. В недавней статье Института ISEAS-Yusof Ishak отмечается, что власть в стране в значительной степени реорганизовалась вокруг Мин Аун Хлаинга, а реальное управление по-прежнему сосредоточено в структурах, связанных с военными.
Таким образом, политическая реинтеграция, по мнению автора, должна зависеть от изменений в поведении властей и политических условиях, а не только от появления новых конституционных форм.
Испытание для будущего председателя АСЕАН
В следующем году ответственность за решение этих вопросов ляжет на Сингапур, который примет председательство в АСЕАН в год 60-летия организации.
Кроме того, в этот период будет отмечаться 50-летие диалога АСЕАН с США, Европейским союзом и Канадой, что делает вопрос политической реинтеграции Мьянмы особенно деликатным.
Мьянма может стать одним из первых испытаний авторитета АСЕАН в период сингапурского председательства. Страны объединения продолжат самостоятельно определять, насколько активно им следует взаимодействовать с Нейпьидо на двусторонней основе.
Задача Сингапура как председателя, считает Лин, заключается не в управлении этими отношениями, а в том, чтобы отделять их от коллективного решения АСЕАН о политическом представительстве Мьянмы. Организация не заинтересована в том, чтобы исключать страну на неопределенный срок, однако взаимодействие с Нейпьидо также не должно прекращаться.
При этом политическая реинтеграция Мьянмы в АСЕАН должна основываться на ощутимом прогрессе, а не предлагаться в расчете на то, что он последует сам собой.
Джоанн Лин — старший научный сотрудник и координатор Центра исследований АСЕАН в Институте ISEAS-Yusof Ishak. Она также является приглашенным научным сотрудником по программе Фулбрайта в Центре международных исследований Массачусетского технологического института.
